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【特种设备安全法释义】第六十九条 [帖子3239834]

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第五章 事故应急救援与调查处理

      本章共5条,主要对涉及特种设备事故的应急预案制定,一旦发生事故的应急救援、报告及调查处理做出了具体规定。

     作为具有潜在危险性的设备、设施,特种设备不可避免地会发生人身伤亡或者财产损害事故。另外,当供电系统或特种设备出现故障等突发意外,处置不当,也很容易酿成事故等次生灾害。历史的经验和血的教训告诫我们,制定特种设备事故应急预案,特种设备一旦出现故障、突发安全事件或发生事故的应对、救援、报告和调查处理,必须作为特种设备安全工作的重要内容。  

      为了加强特种设备事故调查处理,科学划分特种设备事故等级,提出应急处置要求,明确事故报告和调查处理的程序、内容。2009年修订后的《特种设备安全监察条例》(国务院第549号令),新增一章对特种设备事故报告和调查处理等事项做出专门规定。之所以在《生产安全事故报告和调查处理条例》(国务院第493号令)对生产安全事故报告和调查处理的工作步骤、工作时限等程序性问题已经规定得比较详细的情况下,《特种设备安全监察条例》仍然对特种设备事故分级、事故调查和批复主体、防范措施的制定等方面做出原则规定,主要由于与其他生产安全事故相比,特种设备事故具有较强的特殊性,主要表现在三个方面:一是特种设备事故超出了生产安全事故范畴。特种设备一方面使用在工业企业,另一方面也大量使用在人民群众生活之中,一旦发生事故直接关系到老百姓的正常生活和社会稳定,涉及的范围比较广泛,不同于生产安全事故发生在相对比较封闭的范围之中。二是特种设备事故分级的因素比较复杂。特种设备事故分级除要遵循《生产安全事故报告和调查处理条例》考虑到的事故造成的人员伤亡和直接经济损失两个共性因素外,还根据特种设备事故的特点,考虑了特种设备损坏所造成的其他严重后果来进行分级,比如,设备停止运行危及经济运行安全、设备故障造成乘客受困、设备介质泄漏导致大量人员疏散转移、设备严重损坏造成较大社会影响等等。三是特种设备事故责任主体呈现多元化。特种设备安全质量与设计、制造、安装、改造、修理、使用、检验检测等单位均可能有关,每个环节的安全质量隐患都可能酿成事故发生。因此,特种设备事故责任主体不仅包括发生事故的使用单位,还可能涉及特种设备的设计、制造、安装、改造、修理、检验检测单位等多个主体。这也是特种设备事故在调查处理方面有别于其他生产安全事故的特点之一。

     考虑到上述特殊性,特别是考虑到特种设备一旦出现故障、突发安全事件或发生事故后应急救援等防止发生次生灾害的应急处置工作的重要性,与《特种设备安全监察条例》相比,本法更加强调了应急救援的相关工作,并将“应急救援”列入本章名称,强调了该项工作的重要性。

第六十九条

  国务院负责特种设备安全监督管理的部门应当依法组织制定特种设备重特大事故应急预案,报国务院批准后纳入国家突发事件应急预案体系。

县级以上地方各级人民政府及其负责特种设备安全监督管理的部门应当依法组织制定本行政区域内特种设备事故应急预案,建立或者纳入相应的应急处置与救援体系。

特种设备使用单位应当制定特种设备事故应急专项预案,并定期进行应急演练。


条文释义

本条是关于特种设备事故应急预案制定、不同级别政府负责特种设备安全监督管理的部门或特种设备使用单位所制定预案应当纳入的体系,以及对特种设备使用单位进行应急演练的规定。

特种设备具有潜在危险性,其监管部门和使用单位都应当高度重视应急管理工作。制定并组织实施应急预案是特种设备应急管理工作的重要内容,本法将此作为法定义务予以明确,要求特种设备安全监督管理部门和特种设备使用单位制定特种设备事故应急预案。

一、特种设备应急预案的相关概念

(一)应急预案的基本定义与分类

广义的应急预案是面对突发事件如自然灾害、重特大事、环境公害及人为破坏的应急管理、指挥、救援计划一般应建立在综合防灾规划上。

突发事件应对法给出的定义为“应急预案应当根据本法和其他有关法律、法规的规定,针对突发事件的性质、特点和可能造成的社会危害,具体规定突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责和突发事件的预防与预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施等内容”。

特种设备的应急预案是针对具体设备、设施甚至相关的场所和环境,在安全评价的基础上,为降低事故造成的人身、财产与环境损害,就事故发生后的应急救援机构和人员,应急救援的设备、设施、条件和环境,行动的步骤和纲领,控制事故发展的方法和程序等,预先做出的科学而有效的计划和安排。

应急预案从层次上可以分为政府、部门、专项三层应急预案。从灾害类别上分为自然灾害类、生产安全类、公共卫生类及社会安全类四类。特种设备应急预案既有生产安全类的属性,也有社会安全类的属性。

(二)应急预案的基本内容

按照2004年国务院办公厅发布的《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》规定,应急预案内容一般包括:

1.总则。说明编制预案的目的、工作原则、编制依据、适用范围等。

2.组织指挥体系及职责:明确各组织机构的职责、权利和义务,以突发事故应急响应全过程为主线,明确事故发生、报警、响应、结束、善后处理处置等环节的主管部门与协作部门;以应急准备及保障机构为支线,明确各参与部门的职责。

3.预警和预防机制:包括信息监测与报告,预警预防行动,预警支持系统,预警级别及发布(建议分为四级预警)。

4.应急响应:包括分级响应程序(原则上按一般、较大、重大、特别重大四级启动相应预案),信息共享和处理,通讯,指挥和协调,紧急处置,应急人员的安全防护,群众的安全防护,社会力量动员与参与,事故调查分析检测与后果评估,新闻报道,应急结束等11个要素。

5.后期处置:包括善后处置、社会救助、保险、事故调查报告和经验教训总结及改进建议。

6.保障措施:包括通信与信息保障,应急支援与装备保障,技术储备与保障,宣传、培训和演习,监督检查等。

7.附则:包括有关术语、定义,预案管理与更新,国际沟通与协作,奖励与责任,制定与解释部门,预案实施或生效时间等。

8.附录:包括相关的应急预案、预案总体目录、分预案目录、各种规范化格式文本,相关机构和人员通讯录等。

(三)应急预案的制定

应急预案的制定一般可以分为五个步骤,即组建应急预案起草组、开展风险与应急能力分析、预案编制、预案评审(有时包括广泛征求意见)与发布。部分预案评审后有审批程序。

二、本条值得注意的几个关键点

本法对不同级别政府负责特种设备安全监督管理的部门所制定预案应当纳入的体系做出区别规定,国务院负责特种设备安全监督管理的部门依法组织制定的特种设备重特大事故应急预案,报国务院批准后“纳入国家突发事件应急预案体系”;县级以上地方各级人民政府及其负责特种设备安全监督管理的部门依法组织制定本行政区域内特种设备事故应急预案,“建立或者纳入相应的应急处置与救援体系”。有几个关键点需要准确把握:

第一,本条强调的“依法”,不仅包括本法,还包括了突发事件应对法,本条第一款提到的“国家突发事件应急预案体系”也正是该部法律所明确规定的。

第二,本条第一款提到的“特种设备重特大事故”,是特种设备特别重大事故与特种设备重大事故的统称,本款明确的“报国务院批准”、“纳入国家突发事件应急预案体系”皆依据突发事件应对法的规定。

第三,本条第二款明确的“特种设备事故应急预案”,应当包括所有等级特种设备事故,因为任何等级特种设备事故,不管由谁依据本法负责调查处理,事故发生后的应急救援等应急处置工作,事故发生地“县级以上地方各级人民政府及其负责特种设备安全监督管理的部门”,都将参与履行对应职责的工作,从而也突显出“地方应急预案与“国家应急预案”的不同,即“地方应急预案”对象而更广,涉及的工作内容反而更多,如在应急响应、报告应急物资组织调配等方面。另外,第一款要求制定预案的主体是政府主管部门,第二款规定的制定预案的主体包括政府和同级政府主管部门,建立相应层级政府应急处置与救援体系的主体是政府,因此,建立体系是政府的职责体系中各项预案主要由相关政府主管部门负责编制。

第四,本条第一款“纳入国家突发事件应急预案体系和第二款“建立或者纳入相应的应急处置与救援体系”的规定,突出强调了应急管理工作的系统性与协调性,特别是一些涉及多个专业或职责领域、现场情况极为复杂的事故,有可能涉及启动多个专业领域的多个专项应急救援预案,只有将单个预案纳入某个体系之中,才能科学、系统、严谨地实施好应急救援等应急处置工作。

第五,由于突发事件应对法未对地方各级政府及其有关部门建立相应应急处置与救援体系做出规定,本条第二款“建立或者纳入相应的应急处置与救援体系”的规定也弥补了相应规定的系统性与协调性的不足。

第六,本条第三款还明确了“特种设备使用单位应当制定特种设备事故应急专项预案,并定期进行应急演练”,这是对使用单位在应急预案制定与应急演练方面法律义务的明确规定。

三、不同层次应急预案的区别

负责特种设备安全监督管理的部门和特种设备使用单位制定的特种设备应急预案,两者定位是不一样的。负责特种设备安全监督管理的部门制定的应急预案应当定位在应急响应上,即在接到事故报告后,及时向上级部门和本级人民政府报告事故信息,由政府启动政府应急救援预案并组织实施应急救援,负责特种设备安全监督管理的部门在应急救援中的作用应当定位于向政府提出事故应急处置的建议,并提供相应的技术支持。特种设备使用单位制定的应急预案,应当突出针对性和可操作性,即结合本单位使用的特种设备的特性,制定专项应急预案,重在对事故现场的应急处置和应急救援上。特种设备事故应急预案的内容一般应当包括:应急指挥机构、职责分工、现场涉及设备危险性评估、应急响应方案、应急队伍及装备等保障措施、应急演练及预案修订等。

四、关于应急演练

本条第三款还强调了特种设备使用单位应当“定期进行应急演练”,这一方面是鉴于专项应急预案的特性,另一方面是鉴于应急预案本身的特性,因为预案只是为实战提供了一个方案,保障突发事件或事故发生时能够及时、协调、有序地开展应急救援等应急处置工作,必须通过经常性的演练提高实战能力和水平。关于本款“定期”的期限,目前相关法律、行政法规、行政规章、规范性文件、安全技术规范和标准中均未见具体规定,今后拟在适当的行政规章或安全技术规范中予以明确,并应当针对本法第五七条中规定的重点安全监督检查场所使用的特种设备,要求使用单位针对每类设备每年至少应当开展一次应急演练。目前,一般情况下使用单位每年宜至少开展一次应急演练。





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