【海川化工环保】中国环保发展简史（转载）

党的*以来的五年，是党和国家发展进程中极不平凡的五年。尤其是在生态和环境保护领域，正如党的*报告所指出的那样，“生态文明建设成效显著”、“全党全国贯彻绿色发展理念的自觉性和主动性显著增强，忽视生态环境保护的状况明显改变”。

那么在此之前的几十年，中国环保事业的发展，又经历了一个怎样的发展阶段呢？

第一阶段，环境保护意识启蒙阶段

从1972至1978的7年，中国正处于极为混乱的“文革”劫难时期，也是环境问题开始暴露，环境保护意识萌生、传播和普及的时期。当时，中国人均GDP只有100多美元，工业化还处于初期阶段，但环境污染开始在局部地区特别是城市暴露出来，污染事件陆续出现。但当时国人对环境污染、环境公害还知之甚少。

1972年，周恩来总理决定中国派团参加联合国人类环境会议。这是中国恢复联合国x i位后，参加的第一个大型国际会议。代表团由国家计委牵头，有外交、卫生、工业、农业、水利、能源、城市、科技和地方等部门的负责人或专家参加。中国代表团提出的国家不分大小、一律平等、要尊重每个国家的主权，要支持发展中国家发展民族经济的努力等主张，受到发展中国家的普遍欢迎和支持，特别是为《人类环境宣言》修改作出了贡献。

不过，在当时“**命”政z背景下，代表团出x i会议的主导思想，不是去“取经”，而是去“斗争”的。至于对会议讨论审议的环境与发展问题，并不是怎样关注。会后在写出x i会议的汇报中，竟然没有一句会议中心主题—“发展与环境”的话，全是政z斗争的篇幅。

1973年8月召开的全国环境保护会议是中国召开第一次环境保护会议。其时，各地方和有关部委负责人、工厂代表、科学界人士300多人参加了会议。会议通过摆环境污染事实，分析其危害，提高了对环境保护的认识。

会议后期，周总理决定在人民大会堂召开万人大会，在全社会来普及环境保护意识。这次会议解决了几个主要问题：一是对中国环境污染有了一个初步认识，中国不是没有污染，而是有些方面还相当突出；二是通过了中国环境保护方针即：“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”；三是通过了《关于保护和改善环境的若干规定》，对十个方面的环境保护工作提出了要求，并做出了部署。

全国环境保护会议之后，迅即成立了国务院环境保护领导小组，下设办公室。办公室成立后，督促各地成立相应的环保机构，对环境污染状况进行调查评价，开展以消烟除尘为中心的环境治理。同时，对污染严重的地区开展了重点治理，包括官厅水库、富春江、白洋淀、武汉鸭儿湖以及北京、天津、淄博、沈阳、太原、兰州等城市大气污染治理。其中，官厅水库和桂林漓江环境治理决心最大，成效也突出，为今后的江河和城市污染治理摸索出一些经验。

第二阶段，环境污染蔓延和环境保护制度建设阶段

从1979到1992的14年，是中国环境保护事业第二个历史时期。1979年是一个标志性年份。从这一年开始，中国开始实行改革开放政策，经济发展由此驶上高速增长的轨道，并迎来了长达33年的高速增长期。也是在这一年，《环境保护法》正式颁布，标志着中国环境保护开始迈上法制轨道。期间中国环境保护的理论体系、制度政策体系、法律法规体系和管理体制开始形成，初步确立了中国特色的环境保护道路。举其要点如下：

一是确立了环境保护的基本国策地位

20世纪80年代初，通过对国情的分析，我们认为，环境保护事关自然资源合理开发利用，事关国家的长久发展，事关群众的身体健康，是强国富民安天下的大事，应该立为国策。我们将这一想法向时任常务副总理的万里进行了汇报，他当即表示，要象计划生育一样，环境保护也应立为一项基本国策。

在1983年第二次全国环境保护会议上，时任副总理的李鹏代表国务院宣布，环境保护是中国的一项基本国策。国策地位的确立，使环境保护从经济建设的边缘地位转移到中心位置，为环保工作的开展打下了一个坚实基础。

与此同时，为落实环境保护基本国策，国务院制定出台了“同步发展”方针，即“经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益、环境效益相统一”战略方针，摒弃了“先污染后治理”的老路，体现了走有中国特色环保之路的要求。与国际上20世纪80年代后期提出的可持续发展战略是遥相呼应的，并更加切合中国的实际。

二是制定了环境保护的政策制度体系

1989年，在第三次全国环境保护会议上，提出了环境保护三大政策和八项管理制度，即预防为主、防治结合，谁污染谁治理和强化环境管理的三大政策。同时还出台了包括三同时制度、环境影响评价制度、排污收费制度、城市环境综合整治定量考核制度、环境目标责任制度、排污申报登记和排污许可证制度、限期治理制度和污染集中控制制度。

强化环境管理政策，是我国环境政策中最具特色的一条。上世纪80年代我国环境已经面临比较严峻的形势，在科技发展水平不高，国力有限的情况下，不可能靠高科技、高投入解决环境问题。而据调查研究说明，造成环境问题特别是环境污染，重要原因是管理不善造成的。因此，最现实、最有效的办法，是靠**采取行政的、法律的和经济手段，强化环境管理，以监督促治理，以监督促保护。实践证明这是一条富有成效的路子，是我国环保工作在指导思想上具有历史意义的转变，如果没有这种转变，环保工作将无所作为，环境形势将更趋恶化。

以上提到的这些政策和制度。先以国务院政令颁发，后以各项污染防治的法律法规加以肯定成型，变成法律制度，在全国加以实施。

三是构筑了环境保护法律法规和标准体系

1979年《环境保护法》首次颁布，1989年又作了修订。同期，还陆续制定并颁布了污染防治方面的各单项法律和标准，包括《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》；同时又相继出台了《森林法》、《草原法》、《水法》、《水土保持法》、《野生动物保护法》等资源保护方面的法律，初步构成了一个环境保护的法律框架。

四是确立了可持续发展国家战略地位

1992年，联合国在里约热内卢召开了环境与发展大会。会后，以**中央、国务院名义颁布了《环境与发展十大对策》，首次在中国提出实施可持续发展战略。1995年，国家在制定“九五”规划中，明确将科教兴国和可持续发展战略作为国家战略。同时还颁布了《中国二十一世纪议程》，制定了中国实施可持续发展战略的国家行动计划和措施。

五是环境管理机构由临时状态转入国家编制序列

1982年国家设立“城乡建设环境保护部”，内设环保局，从而结束了“国环办”十年的临时状态。1988年，环保局从城乡建设环境保护部分离出来，建立了直属国务院的“国家环保局”。至此，“环境管理”才成为国家的一个独立工作部门。以后环保总局、环境部是在这个基础上的延伸和发展。

实践证明，确定了环境保护方针，制定了规划，还要有相应的机构和人去推动实施，否则一切将都落空。可以说目前环境保护机构在**编制中是到位了。1993年，ren大设立“环境与资源委员会”，全国政协也相应设立了“环境与人口委员会”。上行下效，各省、市、区也都相继建起这种机构，在国家各级管理层面上环境保护得到了重视。

第三阶段，环境污染加剧和规模化治理阶段

把1993年至2001年这八年作为一个阶段看，是因为1993年是我国由计划经济向市场经济转轨的一年，也是中国环保历程中环境污染加剧和规模治理时期，是以总量控制为核心的环境保护制度开始落实和完善的时期。

1992年小平南巡讲话后，中国掀起了新一轮的大规模经济建设，各地上项目、铺摊子热情急剧高涨，加之80年代全国乡镇企业的无序发展，致使中国环境污染到了一个无以复加的地步。许多江河湖泊污水横流，蓝藻大暴发，甚至舟楫难行，沿江沿湖居民饮水发生困难;许多城市雾mai蔽日，空气混浊，城市居民呼吸道疾病急剧上升。在这种情况下，国家环保部门启动了“三河(淮河、海河、辽河)三湖(滇池、太湖、巢湖)一市(北京)一海(渤海)”治理，通过制定区域和流域污染防治规划，实施重点污染物总量控制，拉开了规模污染治理的序幕。

一是开展规模工业污染防治

在控制环境污染中，把工业污染防治作为重点，通过淘汰落后产能，在“九五”至“十一五”其间，据不完全统计关闭淘汰污染严重的工矿企业17.7万多家；调整产业结构，大力推行清洁生产以及强化环境管理，污染物排放有了大幅度降低，工业污染控制取得重大进展。

然而，在对大中型工业企业控制污染取得进展的同时，乡镇工业企业污染排放量急剧上升，环境污染形势由“点源”污染变成“面源污染”，这种污染集工业污染、城市污染、村镇生活污染和农田化肥、农药污染为一体，加剧了污染防治的难度。

二是开展规模流域污染防治

在这一时期，以“三河三湖”为重点，开始了规模流域污染治理工作。其中把淮河水污染治理作为重点。1989年2月，淮河流域发生第一次重大污染事故，100万人饮用水发生危机；1994年7月，淮河下游又发生特大污染事故，安徽、江苏150万人饮水困难。两次污染事故，促使国务院下决心来治理淮河污染，提出“一定要在本世纪内让淮河水变清”目标，并提出了相应的保证措施：

第一，由国家环保总局和水利部牵头组成淮河水质保护机构，协调和部署对淮河污染的综合整治；第二，建立和健全淮河水质污染监测网，对各个断面的排污实行目标控制和总量控制；第三，在三年内关、停、并、转一批淮河沿岸污染严重、治理难度大的企业；第四，2000年前，流域内所有市、县都必须因地制宜修建污水集中处理设施；第五，制订淮河流域污染防治的有关法律和法规，尽快把淮河流域的污染防治纳入法制轨道。

1995年8月，国务院签发了我国历史上第一部流域性法规——《淮河流域水污染防治暂行条例》。1998年，国家环保总局宣布：在淮河流域1562家污染企业中，已有1139家完成治理任务，215家停产治理，190家停产、破产、转产，18家因治理无望被责令关闭。

据环保部的数据，2010年，淮河干流及31条支流，好于Ⅲ类水质的水体由1995年的8%上升到37.5%，劣于Ⅴ类的水体由1995年的55%下降到25%。离淮河干流和支流全面变清的目标，即大部分水体水质达到或优于Ⅲ类水质的目标，还任重道远。  

三是启动重点城市环境治理

这一时期，围绕环境保护的重点城市，启动了大规模城市环境综合整治。期间相继评选出70多个“环境模范城市”，环境质量、环境状况显著优于一般城市。它们的经验说明，只要城市领导重视，摆上**议程，真抓实干，是可以在经济发展的同时，建设一个比较好的环境。

在这个期间，继续推动城市工业结构和布局调整，能源结构调整，治理城市工业污染的同时，开始规模建设城市污水治理设施，大气污染治理措施。1991年到2011年，城市污水处理率从14.8%提高到83.6%，生活垃圾无害化处理率从16.2%提高到79.8%，燃气普及从23.7%提高到92.4%，用水普及率从54.8%提高到97%。

1993年之后，陆续修订了《水污染防治法》、《大气污染防治法》和《海洋环境保护法》，出台了《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》、《防沙治沙法》、《清洁生产促进法》、《环境影响评价法》。其中《环境影响评价法》是立法方向的转变，也是环境管理方式的转变。从“先污染后治理”转向“先评价后建设”，预防在先，治理在后。西方国家的实践证明，实施环评制度后，环境污染形势开始明显好转，我也希望看到中国这种转变。诚然，环评法还要进一步充实，特别要强化法律责任条款。

第四阶段，环保综合治理阶段

2002年至2012年的十年间，经济高速增长，重化工业加快发展，给环境保护带来了前所未有的压力。是中国环境保护最为艰巨的十年。数字显示，从2001年至2010年十年间，中国GDP增长率达到10.5%，其中有6年是在10%以上。特别是从2002年下半年开始，各地兴起了重化工热，纷纷上马钢铁、水泥、化工、煤电等高耗能、高排放项目，致使能源资源全面紧张，污染物排放居高不下，“十五”期末二氧化硫、COD等主要污染指标不降反升，没有完成原定的减少10%的目标，受到了社会各界的广泛质疑。

2006年，虽然开始实施节能减排计划，但是重化工业扩张的势头仍然不减，污染物上升趋势难以遏制，终于在这一年，主要污染物排放：二氧化硫2588万吨，氮氧化物1523万吨、化学需氧量1428万吨、氨氮141万吨，达到了历史最高点。其后，中国**进一步加大减排力度，并辅之以市场化手段，使得主要污染物开始逐步下降。但尽管如此，中国的环境质量并没有随之好转，污染事故仍然此起彼伏，由此引发的公众事件频繁发生。

近年来pm2.5闹得沸沸扬扬。就北京而言，有研究表明，pm2.5约60%来源于燃煤、机动车燃油、工业使用燃料等燃烧过程，23%来源于扬尘，17%来源于溶剂使用及其它。从国外大气治理的经验来看，细颗粒物污染的治理是一项长期而艰巨的过程，不仅要付出巨大的投入，还需要付出超常的努力。

面对如此环境严峻形势，**和相关部门在财税上试行了一些新措施：

一是全面推行特许经营制度。过去，污水垃圾处理厂都是靠**投资建设经营，不仅进展慢，而且效益低，许多治理设施建而不运，建而不养，成了环保的摆设，没有发挥应有的环境效益。2002年，拉开了以推广特许经营制度为标志的市场化改革序幕。近十年来，民间资本、外资等社会资本进入到供水、供气、供热、污水垃圾处理等领域，打破了国有企事业单位独家垄断的局面，提高了生产效率和服务水平，推动了环境基础设施的建设步伐。据2011年5月《全国城镇污水处理信息系统》显示，全国共建成投运的污水处理厂3022座，比十年前增长了6倍，变化不可谓不大。其中采取BOT、BT、TOT等特许经营模式的占42%。

二是实行有利于环境的价格政策。近年来，在各种产品价格中逐步体现环境成本，污染物减排量也成了有价商品，可以出售和交易，这些做法为利用市场机制来保护环境开始走出路子。2004年出台的每度电1.5分钱的脱硫电价政策，很快使电厂脱硫如火如荼地开展起来。短短几年内，使全国脱硫机组装机容量占火电装机容量的比重从2004年的8.8%提高到2011年的87.6%。同样，2011年出台的每度电8厘钱的脱硝电价政策，垃圾焚烧上网电价激励等政策，为环境治理市场化开启了新路子。

三是实行有利于环境的税收政策。近年来，中国在税收制度绿化方面也做了不少工作，推出了一系列有利于环境保护的税收优惠政策。比如，对节能环保企业实行所得税“三免三减半”政策，对污水、再生水、垃圾处理行业免征或即征即退增值税;对脱硫产品增值税减半征收;对购置环保设备的投资抵免企业所得税，等等。这些政策对推动环境治理无疑起到了重要作用。

四是实行环境的投资政策。中国环保投资近几十年来稳步增长，特别是近十年来，有了明显的增长。20世纪80年代初期，中国环保治理投资每年为25-30亿元，约占同期GDP的0.51%；“十一五”期末的2010年，投资总额又上升到6654亿元，占当年GDP的1.66%。在环保投资中，社会资本越来越成为环保投资的主体。但财政投资拉动作用却十分明显，往往起到四两拨千斤的作用。

五是实行有利于环境的融资政策。2007年7月起，中国金融行业实施“绿色信贷”政策，国有银行和商业银行对绿色产业都给予了重点支持。截止2010年底，国家开发银行和国有4大银行绿色信贷余额已达14506亿元。国家开发银行作为国家政策性银行，对环境治理贷款力度尤为明显。

在这个期间，环境保护法制建设也取得了新进展。相继出台了《放射性污染防治法》、《可再生能源法》、《循环经济促进法》等。到目前为止，中国已制定了8部环境保护法律、15部自然资源法律，制定颁布了环境保护行政法规50余项，部门规章和规范性文件近200件，军队环保法规和规章10余件，国家环境标准800多项，批准和签署多边国际环境条约51项，各地方人大和**制定的地方性环境法规和地方**规章共1600余项，初步形成了适应市场经济体系的环境保护法律和标准体系。