从安监人法律风险分析说行政处罚的界限

从安监人法律风险分析说行政处罚的界限

行政处罚是安全生产监管的重要保障，有义务必定伴随责任，没有责任，义务等于虚设。不履行法定义务达到一定程度，必然要予以惩戒，以达到制止、教育、引导、预防的作用。但是，处罚是对权利的剥夺或限制，涉及利益的重大处理，程序要求必然相对严格，且容易引起诉讼或争议，安全生产监管执法人员处理起来必定更须谨慎。对于行政处罚的准确定位很重要，行政处罚需按诸如立案、调查、决定、送达等严格的程序，如果错把属于行政处罚的事项当做一般的行政命令进行处理，或者错把一般的行政命令当成行政处罚处理，会导致在程序上违法，涉诉时会被法院判决撤销。

一、问题的核心

理论描述往往理在而事不在，不如先举个例子，《安全生产法》第六十二条列出的安监部门的职权第（三）项“对检查中发现的事故隐患，应当责令立即排除；重大事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，应当责令从危险区域内撤出作业人员，责令暂时停产停业或者停止使用相关设施、设备；重大事故隐患排除后，经审查同意，方可恢复生产经营和使用”；再看第九十条第一款“生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人不依照本法规定保证安全生产所必需的资金投入，致使生产经营单位不具备安全生产条件的，责令限期改正，提供必需的资金；逾期未改正的，责令生产经营单位停产停业整顿”。

两个法条都提到责令停产停业，但其法律意义是不同的，这涉及到是否属于行政处罚的问题。《行政处罚法》第八条列举了行政处罚的种类：“（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚”。其中第（四）项列出了“责令停产停业”，那是否所有的责令停产停业都是行政处罚呢？

二、问题的界定

相关法律法规没有对此进行明确界定，笔者认为不全是，行政处罚是对违法行为的一种惩戒，而责令停产停业则未必如此，《安全生产法》第六十二条规定的“责令暂时停产停业”，是以保障安全为目的的现场紧急处置措施，实际上是对生产经营单位的一种保护，当然不能说是处罚，而第九十条则更侧重于是一种处罚，停产停业必然造成利润的损失。

但是，值得一提的是，法律法规既然没有明确界定，司法机关很容易从“停产停业”的字眼上定性为行政处罚，但如果涉诉行政机关能够把正当的理由充分陈述清楚，相信司法机关是可以理解的。

三、问题的适用

安监部门在适用第六十二条第（三）项规定时，如果过于担心，非要按照行政处罚的严格程序予以处理的话，我认为有两种可能：其一，事件本身并非情况紧急，所以还容得下行政处罚程序上的长时间的处理，若是这样的话，便不属于第六十二条第（三）项所规定的了，第六十二条第（三）项是针对紧急情况的，此时便应当参照“法律责任”部分的相关条款具体处理了；其二，如果情况紧急的话，本身便不允许拖延，当然也无法按长时间的处罚程序了，当归于普通行政命令而非行政处罚了，处罚是事后的，并非事前的，紧急情况的处置措施是对现实危险性的事前预防。

最后，再讨论一点，也是举例说明，假设有家企业停产了，把厂房租赁给没有工商注册登记的不具备安全生产条件的个人进行经营，安监部门此时责令其停止生产，属于行政处罚吗？此时确实是一种惩戒了，但是笔者认为答案仍然是否定的，因为行政处罚是对权利的剥夺和限制，未经工商注册登记，本身就没有生产经营的权利，更谈不上对权利的剥夺和限制，当然不能说是处罚，要不然还要按照严格繁琐的处罚程序处置，反而耽误了问题的有效解决。此外，如果在责令停止生产的同时，进行罚款或没收财物，这便是属于行政处罚了；或者查封、扣押相关设备设施以及物品等，则属于行政强制；而单独责令停止生产，或在处罚、强制的同时责令停止生产，责令停止生产本身仅属于普通的行政命令，当然，如果对方不肯停止生产，安监部门向法院执行机构请求强制执行，此时又构成新的行政强制。

重要条款提醒：

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：

……

（三）违反法定程序的；

推荐语：
安全生产监管机关作为地方专门负责安全生产工作的**部门，自身也有其法律风险，作为企业安全生产管理人员换位思考，从安监人的角度看企业安全生产工作会有不同的感受和体会；同时企业和监管部门有时又是相对的两个方面，了解对方的工作中存在的法律风险和限制，有利于沟通和交流的深入，有利于在更高的层面上达成一致意见，促进企业安全生产工作更好的开展。建议大家抽时间认真阅读一下这篇文章。

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