案例解析 | 未制定事故应急预案，如何认定责任主体？

A公司于2018年8月成立，是一家从业人员近2000人的机械加工企业，设置了安全生产管理机构，并按规定配备了专职安全生产管理人员。2019年5月中旬，某安全生产执法支队执法人员在对A公司进行监督检查时发现，该公司未按照规定制定生产安全事故应急预案。在下达责令整改文书时，对于如何认定相关责任主体，执法人员存在两种不同的观点。

观点分歧

观点一：制定生产安全应急预案是生产经营单位的法定义务，只需要对单位下达整改指令书，责令限期改正并立案查处即可，也就是说只认定生产经营单位这一个责任主体。

观点二：依据《安全生产法》规定，生产经营单位未按照规定制定应急预案有三个责任主体，分别是生产经营单位、生产经营单位主要负责人、安全生产管理人员（安全生产管理机构），不能仅责令生产经营单位改正，生产经营单位主要负责人和安全管理人员同样有责任。因此，执法人员应当区分责任主体，分别下达整改指令书，并依法立案查处。

评析意见

笔者同意第二种观点。根据《安全生产法》第十八条， 生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案的职责；第七十八条规定，生产经营单位应当制定本单位生产安全事故应急救援预案。2019年4月1日实施的《生产安全事故应急条例》第五条，也规定了生产经营单位应当针对本单位可能发生的生产安全事故的特点和危害，进行风险辨识和评估，制定相应的生产安全事故应急救援预案，并向本单位从业人员公布。对于安全管理人员的责任，《安全生产法》第二十二条规定，生产经营单位的安全生产管理机构以及安全生产管理人员履行组织或者参与拟订本单位安全生产规章制度、操作规程和生产安全事故应急救援预案的职责。从上述法律法规梳理情况看，生产经营单位未按照规定制定预案这一行为，涉及多个责任主体也于法有据。而且根据《安全生产法》第九十一条、九十三条和九十四条的规定，三个责任主体各自承担的法律责任又不尽一致。因此，笔者认为执法人员应当分别认定责任主体，履行相关法定程序，从而达到督促生产经营单位等责任主体落实相关安全生产责任，确保安全生产责任制落实的效果。

需要注意的是，对于生产经营单位安全生产管理人员，要根据企业的性质、规模，结合安全生产管理人员的配备情况和相关安全生产责任制规定，认定具体的责任人员履行法定职责的情形。对于生产经营单位，在下达责令限期整改文书的同时，还应当依据《安全生产法》给予相应的行政处罚。经复查，达到整改要求的，依法下达复查意见书；复查达不到要求的,依据《安全生产法》相关规定，针对主要负责人和生产经营单位，应当按照合并吸收的原则，责令生产经营单位停产停业整顿并处罚款；对于安全管理人员，建议生产经营单位依据其内部规章制度，实施责任追究；发生事故的，应当视情形依法分别给予相应的责任追究。

此外，监督检查过程中，发现生产经营单位在安全教育培训、隐患排查等安全保障责任上存在违法行为时，对涉及到主要负责人、安全生产管理人员的事项，也应分别认定相关责任主体。

相关法规

《安全生产法》第九十一条 生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责的，责令限期改正；逾期未改正的，处二万元以上五万元以下的罚款，责令生产经营单位停产停业整顿。

第九十三条 生产经营单位的安全生产管理人员未履行本法规定的安全生产管理职责的，责令限期改正；导致发生生产安全事故的，暂停或者撤销其与安全生产有关的资格；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。

第九十四条 生产经营单位有下列行为的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处五万元以上十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款，其中就包括：未按照规定制定生产安全事故应急救援预案或者未定期组织演练的。

来源：中国应急管理报

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